Utslippsstatistikken viser klimagassutslippene innenfor landets grenser. Men like viktig er utslippene som importvarer gir opphav til, mener samfunnsøkonom Anders Skonhoft. Selv om klimagassene går ut i lufta over Kina eller andre lavkostland, må de forstås som en del av rike lands karbonavtrykk. – Men tar CO2-avgiftene hensyn til dette?
Klimaverstingene betaler minst
Anders Skonhoft
Professor samfunnsøkonomi, NTNU
Gjennom Parisavtalen fra 2015 har (nesten) alle verdens land meldt inn bestemte målsettinger om redusert produksjon av klimagasser. Produksjon av klimagasser i et land er knyttet til den økonomiske aktiviteten innen det enkelt land, og kalles også for det territorielle utslipp. Men vel så interessent som territorielle klimagassutslipp, er utslippene et lands forbruk av varer og tjenester gir opphav til. Dette forbruket er knyttet til produksjon både i hjemlandet og i utlandet, og betegnes som forbruksrelaterte utslipp, eller karbonavtrykket.
Det viser seg at det forbruksbaserte utslippet er betydelig større enn det territorielle utslippet for stort sett alle rike land. Hovedårsaken er stor import av forbruksvarer fra lavkost land hvor produksjonen ofte foregår med kullbasert energi. Norge er her et unntak på grunn av eksporten av olje og gass, og hvor beregninger kan tyde på det forbruksbaserte og territorielle utslippet er nokså like.
Har «nullutslippsbiler» null utslipp?
I Norge har organisasjonen Framtiden i våre hender vært en pådriver for at forbruket som årsak for klimagassutslipp skal komme klarere fram. Og i en rapport de har fått laget (Sten-Olsen mfl. 2021) er det vist hvordan karbonavtrykket fordeler seg på offentlig forbruk og privat forbruk, og hvordan karbonavtrykket er for de ulike deler av det private forbruket.
Ikke overraskende viser det seg at transport (bilbruk, flyreiser mm.) veier tyngst. Karbonavtrykket for bilbruken tar her ikke bare hensyn til drivstofforbruket ved kjøringen, men også selve produksjonen av bilene (produksjonseffekten). Dette betyr at såkalte nullutslippsbiler (elbiler) langt fra er nullutslippsbiler. Partiene på venstresiden mener at det er en god ide at klimagassutslippene for nordmenns forbruk beregnes. Mens Senterpartiet og de borgerlige partiene mener det er en dårlig ide.
Høy inntekt = høyt karbonavtrykk
Et viktig forhold som ikke tas opp i rapporten til Framtiden i våre hender, er hvordan karbonavtrykket henger sammen med inntekt og rikdom, og dermed hvordan avtrykket fordeler seg på ulike sosioøkonomiske grupper, eler klasser, av befolkningen. Men andre kilder viser ikke overraskende viser at det forbruksbaserte utslippet er systematisk høyere for personer med høy inntekt enn personer med lav og middels inntekt. I forskningslitteraturen opereres det gjerne med en såkalt inntektselastisitet for klimagassutslipp på noe under én. Hvis den er akkurat lik én, betyr det at en person med en million i årsinntekt har et karbonavtrykk som akkurat er dobbelt så stort som en person med årsinntekt på en halv million. Personer med høy inntekt, og særlig de aller rikeste, har dermed en langt høyer karbonavtrykk enn personer med lav inntekt. Både som følge av et høyere forbruk registrert i Norge, men også fordi forbruket av importvarer, som utenlandsreiser og kjøp av varer som importeres, er høyere.
Spørsmålet er om dette bør ha betydning for klimapolitikken som føres i Norge. Klima- og miljøpolitikk dreier seg om direkte reguleringer som påbud og forbud, eller indirekte reguleringer gjennom skatte- og avgiftspolitikken. Det langt viktigste klimapolitiske virkemidlet i Norge så langt har vært subsidier knyttet til elbil-politikken. Og det er formidable beløp det her er snakk om. For 2020 har Finansdepartementet beregnet av skattesubsidiene (avgiftsfritak ved kjøp og ingen veibruksavgift ved kjøringen som viktige underposter) utgjorde 19 milliarder kroner. Disse subsidiene har i hovedsak kommet de mest velstående til gode fordi elbilkjøp og elbilbruk fortsatt er størst her (SSB 2018).
En rettferdig avgiftspolitikk som treffer
Regjeringens Klimaplan 2021 -2030 (Meld. St. 13) ble lagt fram i begynnelsen av januar. Ved siden av fortsatt støtte til elbilene, er det viktigste foreslåtte virkemidlet en kraftig økning av CO2-avgiften. Planen er å øke den fra dagens nivå på 590 kroner per tonn til 2000 kroner i 2030. Nå er det uklart om dette blir realiteten, men dette er en avgift som typisk rammer de velstående rike minst. Grunnen til dette er todelt. For det første har de velstående gått over til elbiler, og dette gjelder særlig i storbyområdene. For det andre er det slik at en avgift på brennstoff og energibruk rammer de med høy inntekt mindre enn de med lav inntekt fordi dette utgjør en mindre andel av forbruket.
For å motvirke denne fordelingseffekten har det kommet forslag om karbonavgift til fordeling, ofte kalt KAF, slik at skatteinntektene fra CO2-avgiften tilbakebetales som en klimarabatt til folk med lave og middels inntekter. Det har i tillegg kommet forslag om geografisk differensiering, slik at tilbakebetalingen blir høyere for folk bosatt i områder med svakt utbygd kollektivtransport. Men det virker som regjeringspartiene ikke synes dette er en god ide.
Konsumbasert klimagassutslipp gir informasjon om hvordan klimagassutslippet fordeler seg på ulike varer og tjenester uansett opprinnelsen til produksjonen. Kombineres det med inntektsdata gir det verdifull informasjon om hvordan karbonavtrykket fordeler seg etter personlig inntekt. Det framgår da klart at de rike og velstående har et forbruk som tærer langt mer på jordas bærekraft enn mindre velstående. Samtidig så er det slik at klimapolitikken i Norge har vært fordelaktig for de rike. Klimaverstingene betaler minst.
(kronikken er tidligere publisert i Dagens Næringsliv)
Den største krisa i norsk klimapolitikk er likevel sviket i forhold til Paris-avtalen. Hele avtalen er innrettet for at alle land skal bidra etter evne og levere økende ambisiøse «national contributions». Norge har visst definert dette som «hva kan man gjøre innenfor Paris-avtalen og samtidig fortsette med maksimal oljeleting og produksjon». Slik har vi bidratt til å legitimere flere land som er fossilproduserende sinker. Det er trist og useriøst at et rikt land som Norge ikke tar grep mot de største utslippskildene som vi har kontroll over.
Klimaendringene rammer de fattigste hardest, derfor er utslippsreduksjoner et av de mest effektive tiltakene mot voksende ulikhet, både innad i land og mellom fattige og rike land.
I etterkrigstiden og fram til ca. 1980 hadde de fleste industrialiserte land kraftig økonomisk vekst med redusert ulikhet, men etter 1980 har ulikhetene økt. Dette har særlig skjedd i perioder med økonomisk tilbakeslag. Det er derfor intet grunnlag for å hevde at nedvekst i seg selv vil lede til mindre forskjeller mellom fattig og rik. Snarere tvert imot.
Jeg forstår Skonhoft slik at han mener etablerte klimapolitiske virkemidler som CO2-avgift ilagt virksomheter som står for utslipp rammer de fattige mer enn avgifter som legges på forbruksvarer og tjenester etter kompliserte beregninger av karbonavtrykket til hver vare/tjeneste. Jeg skjønner ikke hvordan han får dette til å rime med sin egen uttrykte oppfatning om at avgift på forbruk rammer hardest de som må forbruke hele sin inntekt.
Han forsøker riktig nok å begrunne dette med at mange varer med stort karbonavtrykk ikke konsumeres i samme land som de produseres, og at avgiftene derfor bør pålegges konsumentene i importlandene snarere enn produsentene i eksportlandene. Dette argumentet kan virke besnærende, men holder ikke ved nærmere gransking. For det første er det ikke slik at varer produsert i lavkostland gis bort til oss i rike land. De karbon-intensive varene fra land som Kina og India byttes med varer og tjenester med mindre karbonavtrykk produsert hos oss. Dette er udelt til lavkostlandenes fordel økonomisk sett, og er ikke et eksempel på global økonomisk urettferdighet.
Videre må vi ikke miste av syne at det primære formålet med karbonavgift ikke er fordelingspolitisk, men å presse produsentene til å investere i utslippsreduksjoner. Dette gjøres mest effektiv ved å pålegge avgiften direkte på produsenten. En sekundær effekt er prisstigning på varene som eksporteres, som fører til endring/reduksjon av forbruk i mer klimavennlig retning hos oss. Den samme effekten på forbruk hos oss og utslipp i produsentlandene kan kanskje oppnås ved å legge avgiften på vårt forbruk, men det vil kreve et svært byråkrati for å beregne avgiftsnivået på varene.
Den viktigste forskjellen på de to modellene er hvilke land som får inntektene fra avgiftene. Skonhoft vil at importlandene skal ilegge avgift på forbruk og fordele inntektene fra disse avgiftene på sine innbyggere. En bedre løsning, i tråd med politikken klimaavtalene legger opp til, er at lavkostlandene avgiftsbelegger sine utslipp og bruker inntektene til å løse sine egne klima- og miljøproblemer.
Skonhoft er kjent som en mangeårig motstander av elbiler, vindkraft og CO2-kvoter, og kan selvsagt ikke dy seg for å legge in en bredside mot elbil-subsidiene. Det er ikke vanskelig å være enig i at avgiftsfritaket på de dyreste elbilene bør reduseres kraftig, og at det er de rikeste som har tjent på disse subsidiene. Men en avvikling av avgiftsfritak på rimeligere elbiler nå vil jo nettopp hindre vanlige folk å skifte ut fossilbilen med elbil, mens de rikeste allerede har høstet den gevinsten.
Klimapolitikk og fordelingspolitikk henger sammen, men de må ikke forveksles. Virkemidlene for å redusere utslipp og for å redusere ulikhet er forskjellige. Skonhoft har ingen oppskrift for å løse noen av disse fundamentale problemene.
I en artikkel publisert her diskuterte jeg forskjellen mellom såkalte territorielle og forbruksbaserte klimagassutslipp. Jeg skrev også at ved å se på forbruksbaserte utslipp kommer det klar fram at personer med høy inntekt, og særlig de aller rikeste, har et langt høyer karbonavtrykk enn personer med lav inntekt. Jeg diskuterte så dette faktum i lys av klimapolitikken som så langt har favorisert de rike blant annet ved svært generøse subsidier ved kjøp av store elbiler.
I et tilsvar tillegger Kristoffer Rypdal meg en rekke meninger jeg ikke har. Ja, jeg er en sterk motstander av miljøødeleggende landbasert vindkraft i Norge (se for øvrig organisasjonen Motvinds melding http://www.energiognatur.no.). Jeg er også sterk motstander av de meningsløse subsidiene for store elbiler, men jeg har ikke skrevet eller sagt at jeg er motstander at moderate støttetiltak for mindre elbiler. Kvotesystemet for klimagasser er jeg tilhenger av, og jeg støtter avgift på klimagasser.
Men det er viktig å være klar over at avgift på brennstoff og energibruk rammer de med lav inntekt mer enn de med høy inntekt fordi dette utgjør en høyere andel av forbruket. For å motvirke denne fordelingseffekten må økte avgifter suppleres med karbonavgift til fordeling, ofte kalt KAF, slik at skatteinntektene fra CO2 avgiften tilbakebetales som klimarabatt til folk med lave og middels inntekter.